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开展相对集中行政许可权的思路与对策研究
时间:2012-03-08 00:03:00  来源:   浏览次数:
相对集中行政许可权是《行政许可法》提出的一项旨在解决我国传统行政审批制度弊端的法律制度,但由于国家对实施这项制度缺乏统一的规范和标准,许多问题还需要在实践中进一步研究和探索。为此,省政府办公厅《关于全面推进依法行政工作任务责任分解方案的通知》(浙政办发〔2004〕53号),把“研究建立相对集中行政许可权制度。组织开展调研活动,确定有关市、县开展试点”,作为推进依法行政的一项重要工作,要求省编委办、省法制办认真研究落实。本课题旨在通过对实施相对集中行政许可权重要性和省内外探索相对集中行政许可权现状与做法的分析研究,提出我省开展相对集中行政许可权的思路与对策。
一、实施相对集中行政许可权制度的重要性
行政许可是各级行政机关对社会、经济事务实行事前管理的一种手段。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步确立,原有行政审批制度的弊端日渐凸显。主要是:行政许可事项过多、范围过广、许可手续繁杂,存在多头、重复、层层许可现象,群众办事往往要跑许多部门,盖几十个甚至上百个图章,降低了行政效率;自由裁量权过大,办理许可事项有较大的随意性;许可责任不够明确,缺乏严格的监督制约机制。这些问题的存在,严重影响了行政许可的公正性和客观性,损害了政府形象和人民群众的利益,妨碍了经济社会的全面发展。为此,国务院于2001年下发了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》(国发〔2001〕33号),要求各级政府进一步转变政府职能,开展行政审批制度改革。随后,各地根据国务院有关规定,全面开展行政许可事项清理工作,并相继成立了形式和名称各异的“一站式”行政服务机构,加强政府公共服务平台建设,简化行政许可程序。所谓“一站式”服务,就是政府设立一个综合性的服务平台,将相关职能部门的行政许可业务集中在一个服务大厅,实行一扇门受理、一个窗口对外、一条龙服务,其特点是一站式办事、阳光下作业、规范化管理。
在改革行政审批制度的大背景下,2004年7月1日,我国《行政许可法》正式施行。《行政许可法》第25条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。这是我国第一次以法律的形式确立了相对集中行政许可权制度。这项制度的实施,对于我国深化行政管理体制改革具有重要影响。
第一、实施相对集中行政许可权制度,有利于加快建设服务型政府。建设服务型政府,是我国行政管理体制改革的一个重要目标。实现这一目标,要求各级政府认真贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观,坚持以人为本理念,切实把全心全意为人民服务作为政府一切工作的出发点和落脚点。行政许可是政府工作的重要方面,直接关系到行政相对人的切身利益。我国现行的行政许可制度,由于许多法律、法规在设定行政许可时,一般将其授予相应的行政主管部门,导致行政许可主体多,程序复杂,成本很高,也不利于行政相对人办事。实施相对集中行政许可权制度,可以通过对行政机关的行政许可权进行集中组合,形成新的行政许可运作方式,解决好传统行政许可中多头许可、重复许可等问题,简化许可程序,降低许可成本,方便行政相对人办事,提高行政效能, 逐步实现寓管理于服务之中,在管理中体现服务。这是对政府管理和服务方式的重要改革,有利于政府进一步提高公共服务能力和水平。
第二、实施相对集中行政许可权制度,有利于进一步推进依法行政。依法行政是实施依法治国方略的基本内容,也是政府配置和行使权力的基本准则。推进依法行政,很重要的方面就是要深化行政执法体制改革,逐步建立统一、规范、高效的行政执法新体制。行政许可是行政执法的组成部分,实施相对集中行政许可权制度,可以通过对现有行政许可职能的重新整合,集中行使,规范管理,在行政机关内部探索建立决策、执行、监督既相互监督又适度分离的运行机制,促进政府依法有效实施行政许可,并增强实施行政许可的统一性和规范性,更好地保护行政相对人的合法权益。
第三、实施相对集中行政许可权制度,有利于从源头上预防和惩治腐败现象。传统的行政许可制度,由于实施主体多,情况复杂,很难实行有效监督,容易产生权力部门化、部门利益化和利益个人化等问题,甚至出现“暗箱操作”、权力寻租等腐败现象。实施相对集中行政许可权制度,其核心是要将行政许可权集中起来,在广大公众的监督下行使,增加行政许可的透明度,实行政务公开,阳光下操作。这不仅有利于从源头上预防和惩治腐败,也有利于避免多头许可情况下各行政机关互相扯皮、推诿责任等现象。
二、当前开展相对集中行政许可工作的现状
《行政许可法》颁布实施后,各级政府根据其有关规定,采取多种形式,对行政许可的相对集中办理进行积极探索。如吉林省和甘肃省分别颁布省长令,要求县级以上人民政府的行政许可实行集中统一联合办理,并对设置统一的行政许可集中办公场所作了明确规定;宁夏自治区政府办公厅下文,要求政府部门开展行政审批权相对集中改革,文件还对集中办理的事项范围、许可模式、职能调整、监督机制等作了具体规定。周边省,如安徽、江苏等,也分别在不同地区、不同领域开展了行政许可相对集中改革。我省部分市、县(市、区)也开展了不同形式的行政许可相对集中办理。这些探索,归纳起来主要有以下几种形式:
(一)一个窗口对外
根据《行政许可法》第26条规定,行政许可需行政机关内设的多个机构分别办理的,该行政机关应当确定一个机构,统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。这就是“一门受理、窗口运作、统一收费、承诺办结”的服务方式。从运行情况看,这种方式通过制定详细的审批规则,并进行公示,对执法人员提高了要求,在一定程度上规范了行政许可行为,增加了许可的透明度,减少了滥用权力的可能性。行政许可窗口对许可指南和决定进行公示,使行政相对人在办理之前就能了解有关要求和相关信息,减少了办理的盲目性。这一形式,有利于预防“暗箱操作”,降低行政成本,方便行政相对人办事。
(二)并联许可
根据《行政许可法》第26条规定,行政许可由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,这就是并联许可的组织形式。杭州市对企业的前置性许可项目,改变了过去由申请人逐个部门分别跑的做法,采用“工商受理、抄告相关、并联审批、限时完成”的形式,即工商部门受理企业申请后,抄告相关行政机关,在规定的时间内,各部门进行行政许可并通过网络进行意见反馈,简化了许可手续,缩短了办理时间,为行政相对人提供了便利。现在,北京、上海等地对企业设立登记等事项也都采用这种许可形式。
(三)联合办理、集中办理
根据《行政许可法》第26条规定,行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,可以组织有关部门联合办理、集中办理。目前各地主要有三种做法:一是成立一个办事大厅,将本级行政机关的绝大部分行政许可事项进行集中。如宁波市象山县,将原分散于各部门有关科室的许可职能进行归并集中,采取撤一建一等方法,设立行政许可科;并在此基础上,将各部门的行政许可科整体进驻便民服务中心。目前,进驻中心的部门达到34个,办理的行政许可项目达到326个,除原已下放工商所的许可职能不便收回等,全县92.5%的许可项目均能在便民服务中心窗口办理。这种形式,在很大程度上方便了行政相对人办理行政许可事项,提高了行政效率。目前,吉林、甘肃等省也采用这种做法。二是成立一个办事大厅,专门办理与经济发展有关的行政许可事项。如宁波市综合行政服务中心,主要办理与经济发展有关的行政许可以及其他综合性服务事项(如办理内外资基本建设、技术改造、房地产开发等投资项目等),进驻部门达到25家,负责处理245项行政许可事项,为企业办事提供了便捷的服务平台。三是成立若干专业审批大厅,分别办理相关领域的审批事项。如深圳市政府为方便外商投资,设立了深圳市外商投资服务中心,集咨询服务、审批管理、核准登记和注册发证于一体,进驻了26家与外商投资有关的职能部门,为外商投资提供“一条龙”服务。太原市分别成立了投资项目审批大厅(设在规划局)、工商企业注册大厅(设在工商局)、建筑工程交易中心(设在建委),集中办理相关行政许可事项。目前,我省省级国土资源、工商、药监、质监等部门,也都采取这一形式。
以上形式,虽然在某些方面已经具有相对集中行政许可权的特征,并且在规范行政许可行为、提高行政效能、树立服务型政府的良好形象等方面也取得了一定成效,在社会上和群众中得到了较好反响,但与建立相对集中行政许可权的制度要求相比,还有很大距离,许多问题还需要在实践中进一步研究探索。
三、实施相对集中行政许可权制度有关问题的分析
相对集中许可权制度的基本要求是将政府的许可行为由分散向集中转变,即把过去分散式、封闭式、串联式的许可,改成集中式、开放式、并联式的许可。其实质是简化办事程序,提高办事效率,增强政府工作的透明度,加强对行政许可的监督。但从近年来各地的探索实践看,实施这一制度,还面临着一些难题:
(一)实施机构的法律地位和性质没有明确
《行政许可法》作为国家层面有关行政许可行为的法律规范,仅对实行相对集中行政许可权制度做了原则规定,并没有对实施机构的性质、职能设置、权利与义务等一系列问题作出具体表述,截止目前也没有专门的行政法规或规章对这些问题作明确界定。当前,我省各地成立的相对集中行使行政许可权的行政服务机构,大多属政府派出机构。由于缺少法律定位,行政服务机构的组织形式、进驻部门、权力义务等不尽统一,对许可过程的监督管理也难以到位。同时,在实际运作中,尽管行政服务机构也对进驻部门实施集中管理和监督,但《行政许可法》并没有明确实施机构享有行政许可监督主体的法律资格,导致行政服务机构对进驻部门违法实施行政许可的行为无法进行纠正和撤销,难以有效发挥监督作用。
(二)实施集中许可的领域、程度等有待研究
目前还没有法律法规对行政许可权相对集中的领域、程度等问题进行明确,因此,在实践中缺乏明确的界定标准。各地对于哪些领域的行政许可权可以集中,哪些不宜集中,集中到什么程度等,都有不同认识,在实践中也有一定的差异。尤其是对专业性特别强的领域,如环境保护、城市规划、城市建设等许可事项是否可以集中,还有不同认识。这些领域的行政许可事项,要求许可人员具有较强的专业知识,同时还需具备专门的检测手段、检测设备等。如果不具备足够的条件,对上述领域的行政许可强行集中,盲目地超出工作人员的能力范围,反而会导致效率低下,甚至出现错误许可,违背实施相对集中行政许可权制度的初衷。
(三)目前省内外各地探索的集中许可模式并没有从根本上改变现行体制
虽然一些地方成立了相对集中行使行政许可权的行政服务机构,形式上把各有关部门的行政许可事项集中到了一个大厅,实行申办材料一个窗口受理、现场审核一同进行、许可审核一家协调、许可结果一个窗口反馈,在行政相对人面前是一个整体,行政相对人只需到一站式服务平台就可以办理行政许可事项,达到了减少办事环节、简化许可手续的目的。但总体上讲,这种做法只是由原来行政相对人需要经过多个部门才能办结的事项,改为由窗口协调各职能部门之间的工作流程,仅仅是部门内部许可权的转移,并未涉及到部门之间行政许可职能的调整。因而,不是真正意义上的相对集中行政许可权制度,只是在现行体制下对相对集中行政许可的初步探索。
四、实施相对集中行政许可权制度的初步设想
实施相对集中行政许可权制度,关系到行政管理体制的改革,涉及行政机构的职能配置和运行方式的调整,在国家还没有对实施这项制度作出具体部署,也没有出台规范标准的情况下,应当慎重对待。根据《国务院办公厅关于贯彻实施行政许可法工作安排的通知》(国办发〔2003〕99号)关于“地方人民政府要积极探索建立相对集中行使行政许可权制度”的要求,我省可以根据实际情况,适时先行试点,为实施这项制度积累经验。
(一)合理确定试点地区和范围。由于相对集中行政许可权涉及部门职责调整,影响较大,开展试点,要坚持积极稳妥的原则。具体可借鉴综合行政执法试点的做法,先在全省选择一至两个具备条件的城市进行,待条件成熟后逐步推广。试点的范围,可先考虑综合管理如城市管理、文化管理、农业管理等领域。这些领域的行政许可事项大多涉及多个行政机关,对这些事项进行相对集中,有利于进一步提高行政效率、降低行政成本、为行政相对人提供便利,同时也可以为今后深入开展相对集中行政许可权工作积累经验。
(二)探索相对集中行政许可权实施机构的设置形式。《行政许可法》第25条规定,省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权,但没有具体规定该行政机关的组成形式。由于涉及行政职能的重新配置和部门利益的调整,相对集中行政许可权实施机构如何设置,比较敏感,需要重点探讨。具体有两种思路:
——分领域集中。确定一个行政机构集中行使本领域内其他部门的行政许可权,其他行政机构不再办理行政许可,但保留事后监督权、知情权和建议权。分领域集中的主要优点:行使行政许可权的机构大为减少,避免了多头许可和重复许可,既便利了行政相对人,又有利于加强对行政许可实施机构的监督,体现了分工化、专业化的特点,也符合精干高效的要求。但缺点是在相关许可领域范围内,往往存在一些专业性非常强的许可事项,需要有专业人员和专门设备进行处理。如果将其一并纳入集中行使范围,可能会增加行政成本,降低行政效率。
——全面集中。确定一个行政机构行使所有其他部门的行政许可权。其优点是行政许可权高度集中,能较为彻底地避免多头许可和重复许可,提高行政许可的效率,降低行政成本,方便行政相对人。但缺点也较为明显:一是许多行政许可专业性很强,一个实施机构难以掌握众多领域的各项专业知识;二是可能造成实施机构权力过大,如果监管不到位,反而容易成为滋生腐败的温床,难以实现行政许可的公开、公平、公正原则;三是在当前国家和省都要求加强机构编制管理、严格控制机构编制的情况下,新增设一个机构专门负责行使行政许可,不符合机构精简的要求,难度很大。
以上两种思路,相比较而言,分领域集中的思路更有利于解决多头许可、重复许可等问题,避免权力过大而导致的设租、寻租等行为,并体现分工化、专业化的优势,符合胡总书记在党的十七大报告中提出“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”的精神。按照这一思路,当前可重点考虑集中的方面主要有:对外贸易经济管理方面。包括重要工业品及原材料配额许可;境外带料加工装配项目许可;商业、物资企业进出口经营权许可等,这些许可事项现由经贸与对外贸易经济行政主管部门共同行使,可考虑由对外贸易经济行政主管部门相对集中行使。房地产管理方面。包括拆改主体结构和明显加大荷载的房屋装饰装修许可;房屋所有权证和房屋国有土地使用证;商品房预售许可证等。这些许可事项现由房产、经贸、土地、建设等部门行使,可考虑改由建设行政主管部门相对集中行使。市政管理方面。包括市政设施上悬挂物许可;临时占用城市道路许可;特殊车辆在城市道路上行驶许可;挖掘城市道路许可;占用城市道路作集贸市场或机动车停车场许可;在防洪设施保护范围内设置物品许可;依附城市道路进行管线、杆线建设许可等。这些许可事项现由城管、建设、公安等行政主管部门行使,可考虑改由城市管理或建设行政主管部门相对集中行使。工商管理方面。包括在街面、道路、广场的摊点经营许可;户外广告许可等。这些许可事项现由市容、建设、工商等部门行使,可考虑改由城市管理行政主管部门相对集中行使。
另外,行政许可权相对集中的行使将导致许可权与监督检查权、处罚权相对分离。以工商管理领域为例,虽然在街面、道路、广场上进行摊点经营的许可权在城市管理行政主管部门,但工商部门可能仍享有处罚权。在这种情况下,相对集中行政许可权实施机构与原行政机构就面临行政许可与监督检查、行政处罚如何衔接以及部门之间关系如何协调的问题。因此,必须建立完善行政许可实施机构与相关行政机构之间的一整套协调配合制度,以避免相关行政机构由于缺乏事前许可情况的信息,导致重复调查、浪费行政成本,或者不能较好地履行监管职能,出现“重许可、轻监管”等现象。
(三)建立相对集中行政许可权的监控机制。相对集中行政许可是一种权力的集中,而权力的集中往往容易产生权力的滥用和腐败,因此,要探索建立有效的监控机制。这一机制主要包括以下几方面:
——以国家权力机关监督为基础。人民代表大会是国家权力机关,依法对国家行政机关行使监督权。因此,对行政机关的权力进行调整,应当纳入人大监督范围。根据《行政许可法》的有关规定,实施相对集中行政许可权制度主要集中在省、市、县三级,按照我国地方人民代表大会和地方人民政府的关系原则,地方人民代表大会及其常委会应当把相对集中行政许可权置于地方人大的工作范畴之内,并由享有地方立法权的地方人民代表大会制定地方性法规,对相对集中行政许可权进行立法规范和监督。
——以对口主管机关监督为保障。相对集中行政许可权实施机构在行政系统内表现为一个组织体系,上下级行政许可实施机构之间形成对口管理的关系。上级机关负责对下级机关进行监督管理。《行政许可法》第61条规定:“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查,及时纠正行政许可实施中的违法行为。”实施行政许可的上级机关对下级机关的监督,与行政体系中的其它上下级行政机关之间的监督关系一样,表现为对行政职权运行情况的监督和对机关内部工作人员行使行政职务的监督等方面。如行政相对人对许可决定不服,可以提起行政复议,上级机关应当有权对下级机关实施行政许可中的违法或不当行为进行纠正和撤销。
——以同级行政机关监督为辅助。相对集中行政许可权实施机构与同级行政机关行政级别相同,相互之间是一种平等关系。同时,它们各自在行政系统内部有明确的职能分工,在行使行政职权的过程中存在相互影响和制约,可以进行相互监督。同时,行政职能部门一般负责某一特定的行政领域的具体事务,对相关业务的了解比行政许可集中行使机关更加专业、全面,在行政事务上较易对后者形成指导和协助,当然也可以对其实施监督。只是由于两者之间的平行关系,所以这种监督必然只能是一种辅助性的监督。具体来说,可以要求相对集中行政许可权实施机构在规定期限内按照许可事项的领域,将许可决定报相关行政职能部门备案。相关行政职能部门发现决定不当的,应当把意见反馈给相对集中行政许可权实施机构,拒不纠正的,相关职能部门可以提请同级人民政府予以监督纠正。
——以司法监督为最后屏障。国家司法体系是对侵害行为进行追究、对受害权利进行救济的最终手段。相对集中行政许可权实施机构的法律主体地位明确之后,就成为一个能够独立承担法律责任的行政主体,可以充当行政诉讼的被告。在相对集中行政许可权实施机构行使许可职能的过程中,如果侵害了行政相对人的合法权利,行政相对人应当可以向法院提起诉讼,保障自己的合法权益不受损失。这一做法,在已经开展的相对集中行政处罚权中已经有所实践,如杭州市等明确行政相对方拥有对城市综合管理机关的诉讼权利。
以上四方面,在实施相对集中行政许可权的监督机制中,应当成为一个有机整体,相互补充,密切配合,共同发挥应有的作用。
在开展相对集中行政许可权制度试点的同时,还应当积极向中央反映,建议国家抓紧做好相关法律法规的修订工作。《行政许可法》规定的法律制度,体现了我国加入世贸组织后行政管理体制改革和政府职能转变的新理念,而目前其它众多法律、法规中有关行政许可制度的设定,有相当数量仍带有计划经济的色彩,难以与《行政许可法》的立法思想相匹配。因而,需要在国家层面修订修改与《行政许可法》规定不相一致的法律法规,并尽快制定实施相对集中行政许可权制度的相关细则,对这一制度的实施模式、机构设置、适用领域、行使程序、相关部门的协调和配合以及对集中行使行政许可权的行政机关和工作人员的监督等作出详细规定,规范集中行使行政许可权的行为,调整所涉及的社会关系,切实把实施相对集中行政许可权制度纳入法制化管理的轨道。
(2008年1月)
 
课题组负责人:郑才法
      成 员:陈建红 丁大庆 杨兆飞 施逢兴 金 杰
执 笔:杨兆飞 金 杰

 

 
主要参考文献:
1、《行政许可法教程》,汪永清,中国法制出版社,2003年版。
2、《中华人民共和国行政许可法释义》,乔晓阳,中国物价出版社,2004年版。
3、《中国行政许可法的理论与实务》,张兴祥,北京大学出版社,2003年版。
4、《WTO下的中国行政法制变革》,杨解君,北京大学出版社,2005年版。
5、《行政执法研究》,姜明安,北京大学出版社,2004年版。
6、《中国行政法基本理论研究》,杨海坤、章志远,北京大学出版社,2004年版。

 


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