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事业单位经费形式现状探析与对策
时间:2012-03-08 00:03:00  来源:   浏览次数:
温州市编委办 饶东彪
 
事业单位的经费形式是事业单位机构编制管理的一个重要要素,如何规范统一事业单位的经费形式和实施科学有效的管理,是机构编制等相关部门需要着力思考和研究的一个重要问题,本文主要结合我市市属事业单位经费形式现状作些理论性的研究探讨。
一、经费形式现状
一是经费形式的表述不规范。目前,我市市属事业单位现行的经费形式表述为全额拨款、差额拨款、自收自支、企业化管理四种类型。这种表述形式带有明显的计划经济色彩,财政预算管理大多还是执行老的一套预算方法,并长期以来在概念上模糊了经费形式与财政预算管理方法的认识,通常是误把经费形式等于财政预算管理方法,这种不规范的表述与经济社会的发展要求越来越不相适应,对事业单位的管理及其自身的发展等也带来许多现实问题和矛盾。
二是承担的职能与经费保障不配套。2005年,我们对市属330家事业单位进行了分类,其中列入分类288家,暂未列入分类42家(主要为各类建设指挥部、使用事业编制的非事业机构单位、各类筹建机构、暂停止运作的单位等)。已分类的288家事业单位,其中监督管理类40家,经费形式分别为:全额拨款27家、差额拨款2家、自收自支9家、企业化管理2家。纯公益类143家,经费形式分别为:全额拨款124家、差额拨款6家、自收自支12家、企业化管理1家。准公益类52家,经费形式分别为:全额拨款 2家、差额拨款17家、自收自支29家、企业化管理4家。中介服务类16家,经费形式分别为:差额拨款3家、自收自支8家、企业化管理5家。生产经营类37家,经费形式分别为:差额拨款5家、自收自支14家、企业化管理18家。暂未列入分类42家经费形式分别为:全额拨款21家、差额拨款2家、自收自支22家、企业化管理3家。从上述各类别事业单位经费形式情况可以看出,事业单位所承担的职能与其经费保障不配套,也没有与类别完全挂钩,该保障的没有得到充分保障,该切断的经费却还继续得到财政“恩惠”。
三是正常履职与经费保障的矛盾突出。随着一些规费和行政事业性收费的逐步规范或取消,部分事业单位的经费来源渠道被中断,但单位的功能并没有随之发生变化或弱化,有的反而更需要加强。一方面单位要生存和正常履责,另一方面又不能通过收费来实现经费自给。经费来源没有了保障,单位又要正常运转,这显然是“既要马儿跑,又要马儿不吃草”的现实矛盾。如市旅游质量监督管理所,经费差额拨款,主要经费来自各旅行社缴纳保证金的银行利息,而利息是由于保证金产生的附带利益,应归还业主。近两年,我们根据事业单位承担的职能和工作需要,先后将14家事业单位的经费形式调整为财政全额拨款,但仍陆续还有部分事业单位提出调整经费形式的需求。
四是经费不合理的保障形式容易带来其他负面问题。由于政策性收费具有不确定性,今天有明天或许就没有,今年收大于支或许明年就收不抵支,收大于支的时候,能自收自给,财政压力也就小;收不抵支的时候,历年尚有经费节余的单位能基本保障运转,没有节余款的单位就只好“勒紧裤带”过日子,财政面临的压力也就大。由于靠收费来实行自我保障,就迫使有的单位忙于生存而轻职能作用发挥,忙创收而轻服务,甚至有的单位为保经费自给,超规定监管区域范围搞政策性收费,特别是执法类的事业单位容易出现“借执法搞创收”的负面问题。
二、主要原因分析
一是确定事业单位经费形式的依据不合理。对事业单位的经费形式如何确定,多年沿袭下来的一个不合理的做法就是看这个单位是否具有收费或可以有创收项目以及经费自给率的高低,并据此将事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支、企业化管理四种经费形式类型。这种做法在特定的历史条件下具有一定的积极意义,最根本的好处在于发挥事业单位功能和提供公益性服务的同时,又能有利减轻财政的负担,但随着经济社会发展和变化,这种做法也越来越显示出它的不合理性和局限性。
二是财政预算管理方法改革创新滞后。目前,我市市属事业单位的经费预算管理方法还比较滞后,从财政预算形式上看,在财政的“大盘子”里分为预算内和预算外两种预算管理方法,对预算内的“钱袋子”财政扎得非常紧,处处精打细算,对预算外的“钱袋子”根据单位收入情况,有比较大弹性空间。从拨款的方式上,对大部分事业单位还是按人头来拨费,而不是以事定费。由于实施这种传统预算管理方法,致使一些单位就削尖脑袋,拼命地往全额拨款事业单位行列里挤。
三是财政支出缺位与越位问题并存。由于财政预算管理方式改革滞后和事业单位改革进程缓慢等多种客观原因,本该列入财政保障的特别是承担公共事务管理和执法类事业单位,却因有行政事业性收费而视为有经费来源,因而把这部分事业单位的经费形式定为差额拨款或自收自支或企业化管理,而部分属竞争性、盈利性事业单位本该“断奶”,却由于各种原因仍在享受财政“恩惠”。财政缺位与越位并存的问题直接造成事业单位之间的不平等待遇。
   四是以经费形式划分事业单位管理标准的方法不利事业单位的改革发展。当前,我市市属事业单位的人事、分配、福利制度等大多是建立在事业单位经费形式的基础上,即不同经费形式的事业单位,享受不同等的福利待遇。如全额拨款事业单位的人员就能享受经济适用房、门诊公费医疗等福利待遇,其他经费形式的事业单位则不能享受。在人事制度上,不同经费形式的事业单位之间人员流动也有不同的规定要求,如全额拨款事业单位人员调入差额拨款、自收自支、企业化管理的事业单位不设“门槛”,反之,则设置有禁入规定,如从差额调入全额的事业单位就需要参加统一招考。这种依据经费形式来实施管理和确定单位不同福利待遇的方法,显然已不适应事业单位的改革发展要求,如在人才的合理流动、结构布局等方面都不利于事业单位的全面建设和发展。
三、对策及建议
一是规范统一事业单位的经费形式类型。一种方法是继续保留并将原来的四种表述形式调整为财政全额拨款、差额拨款、自收自支三种经费形式类型。企业化管理作为事业单位管理运作方式,不作为一种经费形式存在,纳入到自收自支行列。这样,有利事业单位财政供给改革的平稳过渡和与我市现行相关政策衔接。否则调整幅度过大,财政支出压力增加,也容易产生其他不稳定因素。另一种方法将现有事业单位经费形式调整为两种,表述为财政保障和财政补助。除依法批准为参照公务员制度管理的事业单位所需经费由财政保障外,其他事业单位所需经费由财政补助。补助标准由财政部门根据事业单位的职责任务、单位类别、事业发展计划、事业单位收支状况以及国家财政政策和我市财政可支配力来确定。这样符合国家对事业单位经费实行定额或定项补助的预算管理规定,也有利推行事业单位财政供给改革向以“养人”到“养事”转变。
是改革财政预算管理方法。首先,要合理确定事业单位经费形式,革除以事业单位是否有收费或创收项目来确定经费形式类型的不合理性,确定事业单位的经费形式或得到财政多少额度的保障,应该根据事业单位承担的职能来确定,并作为确定经费形式的主要依据。同时,要正确理解和分清行政事业性收费与经营性收费的概念,从真正意义上来实施收支“两条线”管理。其次,要改革当前的财政预算管理方法,打破预算内与预算外框框,不管是预算内收入,还是预算外的收入;不管是税收入,还是费收入,都纳入财政预算管理,把“两个口袋”变为“一个口袋”,然后由财政部门根据“大盘子”总量实施统一编制预算。这样,有利对收支进行加强监控,也有利调节所属事业单位的收支平衡,缩小收入差距。
三是依据职能明确事业单位财政供给范围。要实行由机构编制部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项,由财政“以事定费”的管理方法和财政供给方式。基本原则和方法是:一要确保基本。对承担公共事务管理和执法监督职能的事业单位及以从事关系公共安全、公共文化、公共卫生、义务教育、计划生育等纯公益性的事业单位,纳入财政全额供给范围。所有执法收费和各种规费收入全部上缴市财政,实行部门综合预算和“收支两条线”管理。二要兼顾其他。对承担既有公共目标又有经营目标但偏于公共目标的事业单位,如医疗机构、成人教育等事业单位,采取市财政定额、定项补助与自我发展相结合的财政供给政策,办多少事给多少钱,对其收费加强管理和监督,实行部门综合预算和“收支两条线”管理。对具备资源优势的单位,能够发挥市场机制作用的部分事业领域,积极引导扶持,实现投资主体的多元化,减少财政资金的占有率,并逐步将其中一部分事业单位转企改制。三要坚决脱钩。对经济服务类事业单位,要彻底转为企业并改制,与财政供给脱钩,由市场调节。在市场经济发育程度较高的公共服务领域,政府可通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”。
四是加大综合改革力度,全面完善事业单位管理制度一要在事业单位全面推行职工养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险等社会保障制度改革,解决好离退休人员的社会保障、机构改革下岗待聘人员的转岗分流与再就业以及基本生活费的发放问题,确保减轻财政对事业单位的支出负担。二要全面推行全员聘用制,建立能进能出、优胜劣汰的用人机制,从管理制度上解决事业单位人满为患、人浮于事的固疾。三要改革职工收入分配制度,实行“核定总额,工效挂钩”办法,职工工资由单位自主分配,财政供给不再按具体人头和工资项目划拨,实现由“养人”向“养事”转变。四要改革财政补贴方式,对应“断奶”和转企改制的单位,按照“确保一头,放开一片”的原则,其离退休费由社会保障经费列支后,不足部分由财政负担,同时逐年削减其他事业经费,并逐步退出财政补贴。对能够确定业务量的财政供给单位,建立财政补助与实际业务量挂钩的补助办法(如科研单位与研究课题挂钩),切实转变财政对事业的投入方式。五要整合事业资源,即按照市场经济和社会公益事业发展的需要,逐步“撤、并、分、转”。对长期任务不足、没有存在价值的事业机构要予以撤销;对业务相近、职能重复的事业机构予以合并;对政事、事企职能不分的事业单位,予以分开或分设,理顺政事关系和事企关系;对承担行政职能的的事业单位和从事生产经营活动的事业单位,应使其分别转入政府序列和企业范围,并重新整合。

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