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城乡统筹视野下农村新社区建设浅探
时间:2013-06-03 00:06:00  来源:   浏览次数:

文成县编委办

2013年5月)

  农村新社区建设是统筹城乡一体化发展背景下提出的。农村新社区建设搭框架、抓深化,社区建设工作取得了明显成效,但也存在一些亟待解决的问题。近日,笔者利用乡镇挂职的契机,通过座谈、走访、问卷等方式,掌握第一手资料。本文试从农村新社区概念的提出、制约因素及对策措施等三方面入手作了一些思考与探索。

  一、农村新社区概念的提出

  社区是以共同居住的地域为基础,具有共同的社会联系和价值认同的社会生活共同体,是一种地方性社会。“社区”的概念最早由德国社会学家滕尼斯于1887年《社区与社会》一文中提出来的,主要强调了社区中的共同价值观念和人际关系。在我国,“社区”一词最早由费孝通先生于1933年提出来的,并于1986年开始进入我国城市管理。相对于城市社区而言,农村社区由地域广阔、居民聚集程度不高、绝大多数从事农业活动,长期共同生活而形成的具有共同文化理念的共同体。对此,费孝通曾经以“熟人社会”加以表征。但社区作为人类社会的基本组织单位,不是孤立存在的自然状态,随着社会的变化而变化,它更多的是一种国家规划性制度变迁的产物。2006年,党的十六届六中全会提出了“积极推进农村社区建设”的战略部署,第一次在中央的决定和文件中使用“农村社区”概念。2007年,党的十七大进一步提出了“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,说明中央已把城市社区与农村社区统一纳入城乡社区这一范畴。十八大则提出了“五位一体”的总体布局。

  文成县位于浙江省西南部,县域总面积1292平方公里,人口36.3万。2011年在温州市率先完成乡镇行政区划调整和村级组织设置改革,全县33个乡镇撤并为91乡,384个行政村通过“转、并、联”改革成56个新社区。该县始终坚持先行先试、大胆探索,按照温州市委、市政府提出的农村新社区建设 “第一年搭框架、第二年抓深化、第三年全面达标”要求,大力推进“组织网络化、管理网格化、队伍专职化、服务便捷化、活动主题化”的社区规范化建设,形成独具特色的“五化一体”社区工作模式,取得了明显成效。目前,全县农村社区建设面覆盖100%以上的行政村,全县56个社区网格化服务事项办结率96%;完善社区服务体系,社区书记专职化率100%,其他干部专职化率95%平均每万人配备专职社工6.69个、社区社会组织56.06个、社区志愿者12.64;实行审批、服务、管理权限“上放下提”,首创推行“印章分授”法,梳理下放事权68项,社区能即办的公共服务项目平均为27。目前该县农村新社区建设各项工作均走在了温州市前列。

  二、农村新社区建设的制约因素

  据调查,文成县农村新社区建设制约因素主要以下有五方面:

  (一)群众社区意识和归属感不强

  目前,经过20多年的发展,我国社区自治组织逐步健全,已在现代城市生活中显示了其价值和地位。但农村新社区作为新事物,原先城市社区建设的一套管理模式不能全盘照搬,尚处于探索创新阶段。在不少村民甚至村干部眼里,“新社区”只不过是过去“办事处”的翻版,农村群众认同自己是社区居民的比例较少,大部份停留在原有农村时期的思想观念。在调研中,有乡镇领导直言不讳,一些老百姓对社区一点概念、一点意识也没有,如村民长期以来有事找村组织的思维习惯还不能完全转变,社区居民发生纠纷,大多数非叫各自所在村的村干部一起参与社区的调解,由原来的三方调解变成了五方调解。

  (二)农村新社区功能定位存在偏差

  从本质上来说,农村新社区应当最终发展成为一个自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众自治组织。但目前普遍存在社区工作定位偏差问题:一些职能部门硬向社区交任务、派工作,设置名目繁多的检查考评社区的工作,把乡镇和政府职能部门与社区的关系从指导与协助、服务与监督的关系,变成了上下级关系。现在的社区中心都是按照基层政权组织的需要来设置布局,社区既承担自我管理职能,又承担政府重心下移后的行政管理职能,定位上偏离了“群众自治”的目标,行政化色彩过于浓厚。以笔者挂钩联系的珊溪镇桂山社区为例,虽然名义上是原撤扩并前的桂山乡7个行政村构成的社区,但一方面,它承担了面向原桂山乡部分社会管理、公共服务职能,如党建、劳动保障、计生、平安维稳等,从某种意义上说,实际上它是 行政服务中心,属于乡镇下设的一个机构,而不是社区居民自治组织。另一方面,虽然称为 社区,却没有社区居委会,社区工作既不能按照《村民委员会组织法》进行规范,又不能按照《城市社区居民委员会组织法》进行规范,一些治安、计生、环境卫生等社会管理、公共服务方面的职能仍由原行政村村委会在承担。此外,如果在目前情况下取消了村委会是不是符合相关政策?真的取消村委会,目前村干部“出口”解决不好,是不是会引发抵触情绪?如果在不取消村委会的情况下,成立社区居委会,是不是会造成社区居民的多重管理?

  (三)农村新社区服务体系不完善

  一方面,服务水平和质量不理想。目前各社区虽都建立了便民服务中心,但作用发挥不够,除计划生育等难事充分“下放”社区,大多数社区服务只是停留在较浅的层面,往往是一些无偿的、短期的、面向弱势群体的社会救助和福利性服务,还难以满足社区不同层次居民的服务需求。另一方面,村落分散影响了社区公共服务资源辐射效果。文成农村最大的特点就是集聚不足、居住分散,而目前所建社区服务中心大多位于撤扩并前的乡政府或办事处所在地,由于村落分布的分散性,使社区公共服务覆盖面和辐射效果受到影响,也不利于社区居民通过经常性互动培育社区意识。

  (四)社区活动经费保障不足

  社区办公活动场所不足。近两年文成县的社区基础设施虽有明显改善,但不尽人意,一些社区尚租用村委会办公楼。同时,几乎全部的社区中心都是按照基层政权组织的需要来设置布局,留足办公场所,服务、经营用房等活动用房不足,社区难以开展无偿、低偿和有偿相结合的各种社会化的服务和经营活动。社区办公资金不足。目前社区办公经费主要来源是民政部门和乡镇政府补助,社区的所有办公经费、社区开展公益文化活动依赖于上级拨付,可以说在很大程度上, 社区工作的开展程度取决于上级有关组织单位给钱的多少。如珊溪镇各社区经费是5万基数加每名社区常住人口5元而构成,该镇最大的社区珊溪社区1.5万人口,这样一年办公经费是12万左右,珊溪社区2012年举办了“孝文化节”,一次性就花费了7万多元,下步再举办大型文化活动就难以为继。社区办公经费不足还有一个后果是社区干部待遇偏低,也难以留住人才,很多社区干部想方设法调离现岗位,有些甚至调到部门的基层站所。

  (五)社区人员整合后生活生产难兼顾

  《关于实施村级组织设置改革全面推进农村新社区建设的指导意见》明确,“双轨过渡”时期,“生产原则上以村为主、生活原则上以社区为主,实行双重管理和服务”。对此,文成县少数社区进行了人员整合,即要求村干部到社区上班。但在实际工作中我们发现,由于部分村集体经济薄弱,村干部报酬偏低,社区上班没有补助,村干部不愿耗费生产时间去社区坐班,村干部到社区坐班名存实亡。即使有些发达社区,由于村“两委”成员被整合到社区坐班工作,“生产以村为主”失去人力支撑。如大峃镇永安社区反映,村干部到社区坐班后,难以兼顾村里事务,一些关系村民切身利益的问题没人跑,村民意见突出。

  三、推进农村新社区建设的对策和建议

  针对上述存在问题,为适应新形势的农村社区建设需要,需要对上述制约因素加以研究、探索和创新。

  (一)转变观念,进一步明确社区的功能定位

  要扭转当前各级各类干部对于社区走行政道路的认识误区,进一步明确社区的功能定位。陈德荣书记指出“今后社区应该是政府提供公共服务、党委政府进行社会管理、基层群众自治的平台”。笔者认为,农村社区应有以下三项功能:一是管理功能。农村新社区与城市社区比较,其管理功能有一定的特殊性,主要有经济管理和社会事务管理等两大功能。农村新社区由于原有的村都有一定的集体资产,包括土地、厂房、资金等,在实际运行过程中必须对原有的集体资产进行产权界定,在完成股份合作制改革的基础上,成立资产股份公司并对集体资产进行市场化运作,使其保值增值,奠定社区社会保障和公共服务的基础,这就是社区的经济管理功能。同时,农民原有的生活方式并未随着农房集聚而转型,他们的生活习惯一时很难转变,因此社区的社会事务管理也摆上了议事日程。必须加强对社区的环境卫生、社会治安、纠纷调解等社会事务的管理,维护社区良好的生活秩序。二是服务功能。农村新社区应是政府拓展服务的新型载体和重要平台。要按照服务半径合理、资源配置有效、功能相对齐全的原则,实施“社区服务工程”,重点把医疗卫生、人口计生、社会保障等基本公共服务整合到社区服务中心这一平台,使社区的公共服务资源便于村民共享。三是自治功能。建立农村新社区目的就是要扩大基层民主,要建立和完善社区民主自治机制,规范社区民主的形式和程序,构建完整的社区民主建设体系,包括社区居民代表大会即“决策层”,社区居民委员会即“执行层”,社区协商议事会即“议事层”,社区党组织即“领导层”,形成社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区自治体系。要培育发展社区志愿互助服务。

  (二)强化理念,着力培育农民居民社区意识和归属感

  农村新社区是一个新事物,群众社区意识不强给管理服务带来了障碍。要通过制度建设、优化服务,让人们真正从认识上接纳社区,树立社区意识。首先要扩大社区治理合法性基础。要把农村新社区的涵义、特质、价值及管理服务体系内容呈现给居民,使居民形成一个正确而清晰的认识,塑造农村居民的社区归属感和共同体意识,培育互助和自治精神。使居民深刻感受到,农村新社区不只是一个名词,而是一个自己身处的、与自己生活息息相关的服务机构,真正把自己看成是这个新家园的主人翁,从而接受制度化的管理,提高参与社区事务的积极性、主动性和创造性,使社区活力和价值得到群众的广泛认同。其次要优化社区服务。要充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制的作用,加强构建社区公共服务、自我服务、经营性服务相结合的社区服务体系;落实“五个凡是”要求,无缝对接县、乡镇、社区三级审批服务网,真正使居民群众困有所助、难有所帮、需有所应;要充分利用创建特色示范社区这个载体,积极发展社区公益性文化事业,建立“邻里节”长效机制,不断完善社区的各项管理服务功能。三是要强化社区组织协商议事能力。建立健全社区联席会议、议事联席会议、社区工作例会、社区事务公开监督、社区工作民主评议等制度,推进社决策科学化、民主化,依法保障社区居民的知情权、参与权、表达权、权。监督

  (三)畅通“出口”,凝聚推进“村社融合”共识

  陈德荣书记要求争取到今明两年村级组织换届的时候,大部分能按照社区进行换届。“村社融合”的关键在于在于畅通村干部出口,凝聚共识、减少阻力。一要双重岗位消化一点。要采用一个村干部身兼多职的办法总体上减少村干部队伍人数,如在具备条件的村,将村主要领导推选为村经济合作社社长或村务监督委员会主任。二要经济岗位转任一点。农村新社区最终建成的前提是“三分三改”到位,届时农村经济合作社的作用将更加突出。要鼓励、引导、推荐一些热心农村集体经济建设、熟悉农村经济工作的村“两委”成员转岗到农村经济合作社中去。三要乡镇考试录用一点。坚持和完善从优秀村干部中考试录用乡镇公务员和事业干部制度,适当放宽村干部年龄和任职年限等限制条件。四要社区吸收一点。全县56个新社区正需要一定数量的高素质社区工作者,而村干部是非常重要的吸收对象。要适时启动“村干部向社区工作者转型工程”,注重把经验丰富、能力突出的村干部安排到社区工作,如把原本在农村中从事计生、调解等工作的优秀专职人员继续选聘到社区,做好相应的管理、服务工作。五要另行择业引导一批。要加强培训、加大扶持、搭建平台,引导村干部自主创业。

  (四)适应形势,加强农村社区工作队伍建设

  随着政府职能的转变,社区承担的服务和管理职能也将日益增多,这对社区工作者提出了更多、更高的要求。目前社区管理工作者的整体素质与社区管理要达到的目标还有距离,还不能完全满足社区居民提出的服务需要。要建立健全农村社区工作人员的任用、考核、监督、待遇、奖励机制,形成科学的管理体制,建设一支深受居民群众拥护的社区工作者队伍;要加强社区管理专职化建设,把老百姓信得过、具有丰富管理经验的优秀人才选拔进社区班子,在班子配备方面,可采取公开招聘、民主选举等办法,选聘社区管理的工作人员,逐步实现社区管理专职化;进一步完善社区工作者业务培训、学历教育和职业资格考试工作,努力提高社区工作者思想素质和岗位技能水平。

  (五)强化投入,狠抓长效资金保障

  “兵马未动,粮草先行”。农村新社区建设是一项系统工程,要认真研究长效资金保障办法。一是加大财政投入力度。县乡财政要将社区建设经费列入年度预算,及时足额拨付。鉴于农村新社区承担了农村“生活”的功能,建议社区运行费用由所联的村按一定比例负担、县级财政适当补贴、部门职能“带费”准入、积极发动社会捐赠等途径综合加以解决。二是充分挖掘自身集体建设用地潜力。利用城乡建设用地增减挂钩政策,把置换来的挂钩指标有偿使用费投入到新农村社区建设当中。三是统筹使用各项涉农资金,支持农村社区建设。四是鼓励社会资金参与新农村社区建设。要积极探索创新机制,把新社区建设中的服务型、经营型配套设施,如社区超市、临街商业门面、敬老院等向本集体村民公开进行承包、租赁,采取市场化运作的方式,争取社会资金参与。要积极动员社会组织、企事业单位和个人以捐赠、投资等方式兴办社区服务项目。五是积极争取上级政府扶持资金。鉴于各级政府高度关注新农村社区,要敢于、善于争取上级政府的扶持资金和政策倾斜。


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